REPÈRES SUR LA GESTION ET LES FINANCES PUBLIQUES

EN SEPTEMBRE 2016

FINANCES PUBLIQUES

Un bilan économique, budgétaire et fiscal du quinquennat

L'OFCE a présenté le 5 septembre 2016 une étude intitulée « Le quinquennat de François Hollande, enlisement ou rétablissement ? » qui conclut de manière nuancée à un « redressement coûteux mais réel ». En ce qui concerne les finances publiques, les économistes soulignent la réduction des déficits publics (de -5,1 % en 2011 à 3,3 % en 2016 et la poursuite de l'augmentation de la dette publique (de 85,2 % du PIB à 96,2 %). Le quinquennat est marqué par la césure de 2014 : après un effort d'assainissement budgétaire reposant exclusivement sur une augmentation des prélèvements obligatoires (jusqu'à 44,8 % du PIB en 2013), les dépenses publiques ont été contenues (+0,5 % de progression annuelle ente 2013 et 2017 contre 2 % entre 2000 et 2011). Si l'on prend en compte l'effet des mesures votées en 2011 sur l'ensemble du quinquennat, les augmentations de prélèvements obligatoires ont atteint 42,6 Md€ (dont 27,1 Md€ votés pendant le quinquennat) répartis entre -18,5 Md€ au bénéfice des entreprises (-20 Md€), +47,3 Md€ à la charge des ménages (+35 Md€), +11,1 Md€ (+10,7 Md€) difficiles à ventiler, +2,8 Md€ issus de la lutte contre la fraude fiscale (+2,1 Md€).

Référé de la Cour des comptes sur l'Agence de gestion des avoirs saisis (AGRASC)

L'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués est un établissement public administratif créé par la loi du 9 juillet 2010 pour assister l'autorité judiciaire. Elle est financée par le produit de placement des avoirs saisis et confisqués et dégage des excédents. La Cour, dans un référé publié le 6 septembre 2016, dresse un bilan très positif du fonctionnement de l'agence, à l'exception toutefois du mécanisme de transfert des excédents (5 M€ en 2015) au ministère de la justice pour financer des dépenses de fonctionnement, ce qui est contraire aux principes d'unité et d'universalité budgétaires.

Finances publiques et croissance verte

La ministre de l'environnement, de l'énergie, de la mer, chargée des relations internationales sur le climat a présenté au conseil des ministres du 8 septembre 2016 une communication sur la croissance verte et l'innovation qui met en valeur les financements destinés à la transition énergétique par le ministère, l'ADEME, l'Agence nationale de la recherche, la Caisse des dépôts et la BPI et l'essor de la finance verte notamment par le développement d'un marché international des obligations vertes destinées à financer des projets environnementaux. La France envisage d'être en 2017 le premier pays au monde à émettre des obligations souveraines vertes destinées à financer des investissements pour la transition énergétique prévus dans le programme des investissements d'avenir. Le marché des obligations vertes, émises par des États, des institutions publiques, des entreprises, des banques et des collectivités territoriales est en pleine expansion et atteint 48 Md$ en 2015.

Le déficit de 2015 révisé à la baisse

Le 5 septembre 2016, l'INSEE a actualisé, comme chaque année, son estimation du déficit de 2015. Il s'établit à 76,5 Md€ soit -3,5 % du PIB en réduction de 1 Md€ (-3,6 %) par rapport au chiffre publié le 30 mai 2016. Les principaux autres agrégats sont inchangés.

Rapport de la Cour des comptes sur la gestion de l'Opéra de Paris

La Cour des comptes dresse un bilan nuancé de la gestion de l'Opéra national de Paris entre 2005 et 2014 dans son rapport publié le 14 septembre 2016. Le budget de l'établissement s'élève à 193,87 M€, dont 52,3 % de subventions, 42,8 % de ressources propres et 4,9 % de produits exceptionnels ou divers. Elle note les progrès de la politique de développement des ressources propres (la billetterie représentant 40 % du coût complet des productions), de la politique tarifaire (les subventions s'élevant à 130 € la place vendue), du pilotage stratégique et de la gestion. Toutefois, elle formule 16 recommandations qui visent à mieux amortir les coûts de production des spectacles, à augmenter le nombre des représentations, à persévérer dans la maîtrise des coûts, à simplifier les textes conventionnels et statutaires sur les conditions de travail et le régime indemnitaire des 1750 agents (la masse salariale représentant 70 % des dépenses), à assurer un suivi plus ferme du temps de travail et de l'absentéisme, à poursuivre la modernisation de certaines procédures administratives et financières (achats, contrôle hiérarchisé de la dépense, certification des comptes, inventaires…).

Un nouvel acteur de la politique du logement, la Foncière Solidaire

Thierry Repentin, président de la commission nationale d'aménagement, de l'urbanisme et du foncier et délégué interministériel à la mixité sociale dans l'habitat, a remis le 15 septembre au Président de la République un rapport tendant à la création d'une société foncière publique, Foncière Solidaire, dont le capital de 750 M€ serait détenu à parts égales par l'État et la Caisse des dépôts. Elle aurait pour mission d'alléger la charge foncière pesant sur la construction d'habitat social ou intermédiaire afin de construire 50 000 logements supplémentaires. La société acquérait des terrains publics (avec une décote de 60 % en application de la loi du 18 janvier 2013) ou privés (avec exonération des plus-values et en bénéficiant d'une délégation des droits de préemption et des droits de priorité…) et les mettrait à la disposition des organismes HLM sous forme de bail de longue durée. Son action serait complémentaire de celle des établissements publics fonciers.

Le Haut Conseil des finances publiques juge optimistes les prévisions du Gouvernement

Dans son avis adopté le 24 septembre 2016 sur les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2017, le Haut Conseil des finances publiques met en garde sur les risques pesant sur les dépenses et estime que les prévisions de recettes sont fondées sur des hypothèses favorables. En conséquence, il estime « improbable » la réduction de déficit annoncée (de 1,6 à 1,1 point de PIB pour le déficit structurel et de 3,3 à 2,7 points pour le déficit nominal). Il considère comme « incertain » le retour en 2017 du déficit nominal sous le seuil des trois points de PIB.

Le projet de loi de finances pour 2017

Le projet de loi de finances pour 2017 a été présenté au conseil des ministres du 28 septembre 2016 et a fait l'objet d'une conférence et d'un dossier de presse du même jour. Le Gouvernement a maintenu son hypothèse de croissance de 1,5 % en 2016 et 2017 ainsi que la trajectoire de réduction des déficits publics à 3,3 % en 2016 et à 2,7 % en 2017 tels qu'ils figuraient dans le programme de stabilité transmis en avril à la Commission européenne. Dans l'ensemble des administrations publiques, les administrations sociales contribuent fortement à cette amélioration (de 0 à +0,3 point de PIB) ; le déficit du budget de l'État et des organismes d'administration centrale passe de -3,4 % à -3 % du PIB : de 72,3 Md€ (LFI 2016) à 69,3 Md€ ; le besoin de financement du secteur local augmenterait légèrement (de 0 à -0,1 %). La dépense publique progressera de 1,6 % en valeur hors crédits d'impôts. Ainsi le plan d'économies de 50 Md€ annoncé en 2014 ne sera pas entièrement respecté mais la dépense publique a été cependant contenue : +1,3 % en moyenne sur les budgets 2013-2017 contre +3,6 % sur 2000-2012. La part de la dépense publique (hors crédits d'impôts) dans le PIB se réduit à 54,6 % du PIB contre 55 % en 2016 (55,1 % en 2011 avec un pic de 56,2 % en 2013). Les nouvelles mesures annoncées depuis le programme de stabilité s'élevant à 14 Md€ (5 Md€ d'économies complémentaires déjà prévues, 5,7 Md€ de dépenses supplémentaires de l'État, 1,2 Md€ de réduction de la diminution de la DGF des communes, l'incidence des allègements de prélèvements) sont compensées par la réorientation du pacte de responsabilité sous forme de CICE (5 Md€), les recettes supplémentaires de la régularisation des avoirs à l'étranger (1,9 Md€), l'économie sur les charges d'intérêt de la dette (1,2 Md€), un décalage des décaissements du programme d'investissements d'avenir (1,2 Md€), des économies dans les secteurs social et local (2,5 Md€) et des mesures fiscales diverses (2 Md€). Les dépenses nettes de l'État s'élèvent à 390,6 Md€ (prélèvements sur recettes au profit de l'Union européenne et des collectivités locales inclus), soit -0,14 % en volume à périmètre constant ou +4,7 Md€ en format courant. Les priorités du Gouvernement se traduisent dans les crédits budgétaires : +3 Md€ pour l'éducation, +2 Md€ pour la sécurité et +2 Md€ pour l'emploi et par des créations d'emploi (+13 847 en ETPT, soit 2 684 hors programme de lutte antiterroriste et actualisation de la loi de programmation militaire). Le taux des prélèvements obligatoires se stabilise à 44,5 % du PIB avec la poursuite du pacte de responsabilité amendé et les baisses d'impôts sur les ménages (voir ci-dessous). La dette publique devrait se stabiliser à 96 % du PIB, soit une augmentation de 6,4 points de PIB depuis 2012 (89,6 %) après une augmentation de 25,2 points de PIB entre 2007 et 2012 pendant la crise financière. Il est prévu l'émission de 185 Md€ de dettes à moyen et long terme en 2017.

FINANCES LOCALES

Guides des bonnes pratiques de gestion des dépenses locales et de la dématérialisation

La DGFiP publie en ligne un guide des bonnes pratiques de gestion des dépenses des collectivités territoriales et de leurs établissements pour accompagner la dématérialisation de l'ensemble de la chaîne de dépenses. Il développe les meilleures méthodes pour la gestion des dépenses, de leur paiement et de leur pilotage. La DGFiP publie également avec l'Association France Urbaine un guide de la dématérialisation. Illustré par de nombreux témoignages, il s'appuie sur l'expérience des métropoles mais concerne toutes les collectivités et particulièrement celles de plus de 10 000 habitants qui devront avoir dématérialisé l'ensemble de leurs échanges avec les comptables publics au 1er janvier 2019.

Augmentation modérée en 2016 du taux des impôts locaux des grandes collectivités

Le Forum pour la gestion des villes et des collectivités territoriales a publié le 13 septembre 2016 son étude sur les taux votés pour 2016 par les départements, les villes de plus de 100 000 habitants et leurs EPCI à fiscalité propre. Les départements ont activé le levier fiscal : 36 % d'entre eux augmentent le taux de la taxe foncière ; la progression moyenne étant de +5,2 %. Les villes ont fait preuve de modération : 68 % ont stabilisé ou baissé leur taux d'impôts directs ; l'augmentation moyenne des taux de taxe d'habitation et de taxe foncière est de 1 % (contre 1,8 % en 2015 et 2,8 % dans la 2e année du cycle électoral précédent). Le taux de la contribution foncière des entreprises est en hausse de 1,1 %. On note toujours une grande disparité ente les territoires. Les montants de taxe d'habitation pour un ménage avec deux enfants s'étendent de 481 € (Paris) à 1440 € (Argenteuil) avec un montant médian de 1 098€ ; les taxes foncières varient de 631 € (Villeurbanne) à 1 382 € (Nîmes) pour un montant médian de 1 142 €.

La suppression de la clause de compétence générale des départements n'est pas inconstitutionnelle

Le Conseil constitutionnel dans une décision n°2016-565 QPC du 16 septembre 2016 a rejeté le recours de l'Assemblée des départements de France contre la disposition de la loi NOTRe supprimant la clause générale de compétence des départements. Il a jugé que le principe de libre administration des collectivités locales est respecté dès lors que les départements continuent de disposer de « compétences effectives ».

Emprunts toxiques : des communes déboutées de leur action contre Dexia

 Par arrêts du 21 septembre 2016, la Cour d'appel de Versailles a débouté les communes de Saint-Cast-le-Guildo, Saint-Leu-la-Forêt, Saint-Dié-des-Vosges et Carrières-sur-Seine qui avaient obtenu gain de cause contre Dexia devant le tribunal de Nanterre en 2015. Celui-ci avait décidé que la banque avait failli à son devoir d'information et de mise en garde en proposant des emprunts structurés. La Cour infirme ces jugements au motif que les communes avaient déjà souscrit de nombreux emprunts du même type et étaient donc avertis de leurs caractéristiques. Par ailleurs, les contrats ne pouvaient avoir un caractère dolosif dès lors que Dexia n'avait aucun intérêt à mettre les communes en faillite et dans l'impossibilité de rembourser.

Les collectivités territoriales dans le PLF 2017

Le volet finances locales du PLF pour 2017 a été présenté au comité des finances locales le 27 septembre 2016. Les concours financiers de l'État aux collectivités locales, hors fiscalité transférée, continuent de diminuer de 65,3 Md€ à 63 Md€ même si la baisse des dotations du bloc communal a été réduite de moitié (1,2 Md€). En revanche, le fonds de soutien à l'investissement local est pérennisé et sera porté à 1,2 Md€. La réforme de la dotation globale de fonctionnement est reportée et figurera dans un projet de loi de financement des collectivités territoriales fin 2017. Le fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) est gelé mais les dotations de péréquation horizontale progressent de 317 M€. La répartition de la dotation de solidarité urbaine, qui progresse de 180 M€, sera recentrée sur 688 villes au lieu de 751. Le fonds de compensation de la TVA se réduit de 9 % du fait de la baisse des investissements et de l'élargissement de l'assiette des remboursements. Le transfert d'une part de la TVA aux régions et le fonds d'urgence pour les départements ne figurent pas dans le PLF.

Une part de TVA affectée aux régions

Lors du congrès des régions de France, le 29 septembre à Reims, le Premier ministre a annoncé le transfert d'une part de TVA aux régions en substitution à la dotation globale de fonctionnement (4 Md€ sur 40 Md€ de budget). L'opération aurait lieu en 2018 mais serait votée dès cette année. Pour 2017, l'État aiderait les régions pour le transfert de la compétence de soutien aux entreprises, attribuée aux départements avant la loi NOTRe, sous forme d'un fonds d'un montant maximum de 450 M€. La taxe spéciale d'équipement des régions annexe à la contribution foncière des entreprises et des particuliers est définitivement abandonnée. Cette attribution d'une part d'un impôt d'État dynamique (+3 % par an) est accueillie très positivement mais il est peu probable qu'elle renforce le très faible pouvoir fiscal des régions.

FINANCES SOCIALES

Les dépenses de santé

La DREES du ministère des affaires sociales a présenté à la Commission des comptes de la santé le 5 septembre son étude sur la consommation de soins et des biens médicaux en 2015. La CSBM s'élève à 194,6 Md€, soit 8,9 % du PIB en 2015. Elle est financée à 76,8 % par la sécurité sociale (+0,2 %), 13,3 % par les organismes complémentaires et 8,4 % par les ménages, soit une réduction du laissé à charge des assurés pour la quatrième année consécutive (-0,8 % en 4 ans).

Perspectives financières de l'assurance-chômage

L'Unedic a publié le 20 septembre 2016 son analyse des perspectives financières de l'assurance-chômage 2016-2019. Fondées sur des prévisions de croissance plus pessimistes que celles du gouvernement (+1,2 % en 2017) et à règlementation constante en l'absence d'accord entre les partenaires sociaux, elles prévoient une poursuite des déficits (-4,3 Md€ en 2016 et -3,8 Md€ en 2017) et une augmentation de la dette (33,8 Md€ en 2017). La remontée du chômage fin 2017 aurait une incidence sur les déficits en 2018 et 2019. Fin 2019, la dette pourrait atteindre 41,4 Md€. L'étude relève l'incidence de la fragmentation croissante du marché du travail sur les comptes de l'Unedic : les allocations aux demandeurs d'emploi en fin de contrats à durée déterminée sont égales à trois fois le montant total des cotisations perçues sur l'ensemble de ces contrats.

Le rapport de la Cour des comptes sur la sécurité sociale

La Cour des comptes a publié le 20 septembre 2016 son rapport annuel sur l'application de la loi de financement de la sécurité sociale. La Cour constate en premier lieu une réduction du déficit en 2015 (10,4 Md€ pour le régime général, dont 3,9 Md€ du fonds de solidarité vieillesse). La dette sociale commence à refluer mais s'élève encore à 156,4 Md€ et 30 Md€ d'emprunts à court terme de l'ACOSS devraient être amortis. L'essentiel des difficultés réside désormais dans l'évolution des dépenses de l'assurance maladie dont le déficit atteint 5,8 Md€. L'Ondam (+1,75 %) a été respecté en 2015 mais des économies supplémentaires devraient être réalisées pour faire face à l'évolution des dépenses de soins de ville, à l'augmentation des salaires à l'hôpital et à l'incidence de la nouvelle convention médicale. La Cour relève une grande inégalité dans les taux de laissé à charge : leur réduction tient en grande partie à la croissance très rapide des affections de longue durée prises en charge à 100 % qui représentent 60 % des remboursements ; seulement 33 % des soins bucco-dentaires sont pris en charge par l'assurance maladie. La Cour demande donc un effort supplémentaire de maîtrise des dépenses de santé et une clarification des rôles respectifs de l'assurance maladie obligatoire et des organismes complémentaires. La croissance des dépenses hospitalières appelle notamment une responsabilisation du corps médical et des progrès dans l'informatisation des établissements. Les perspectives d'équilibre des retraites restent fragiles. La Cour recommande un système de pilotage en continu associant l'État et les partenaires sociaux. En matière de gestion, la Cour recommande d'améliorer les contrôles internes, d'augmenter la durée effective du travail, de renforcer l'efficacité des systèmes informatiques et de fermer la Caisse autonome des mines.

Réduction du déficit de la sécurité sociale

La Commission des comptes de la sécurité sociale a rendu public le 22 septembre 2016 son rapport sur la situation en 2015 et sur les prévisions pour 2016 et 2017. Les comptes sont bien meilleurs que prévu. Le déficit de la sécurité sociale, fonds de solidarité vieillesse inclus, diminue : 13,2 Md€ en 2014 ; 10,8 Md€ en 2015 ; 7,1 Md€ en 2016. Le déficit du régime général suit la même pente : 9,7 Md€ en 2014 ; 6,8 Md€ en 2015 et 3,4 Md€ en 2016. Pour mémoire en 2012, le déficit global était de 17,5 Md€ et celui du régime général de 13,3 Md€.

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2017

La ministre des affaires sociales et de la santé et les ministres financiers ont présenté, le 23 septembre 2016, le projet de loi de financement de la sécurité sociale qui a fait l'objet d'un dossier de presse. Ils ont annoncé « le retour à l'équilibre de la sécurité sociale dès 2017 ». La situation s'est effectivement améliorée plus rapidement que prévu, la Commission des comptes de la sécurité sociale ayant révisé les prévisions de déficit pour 2016 à 7,1 Md€ (voir ci-dessus). Pour 2017, le déficit du régime général devrait, pour la première fois depuis 2001, être à un niveau très proche de l'équilibre à -0,4 Md€ (pour 379,9 Md€ de dépenses), soit -4,2 Md€ avec le FSV. Le déficit de la branche maladie serait réduit à 2,6 Md€, les autres branches seraient excédentaires ou à l'équilibre. L'ONDAM portant sur 185,2 Md€ de dépenses, sera fixé à 2,1 % (contre 1,75 % en 2016) pour tenir compte de la convention médicale et des revalorisations salariales. Un supplément d'économies de 4,1 Md€, la progression des recettes de cotisations et l'affectation de recettes supplémentaires dans le cadre de la compensation par l'État du coût du pacte de responsabilité et de solidarité (3,8 Md€ de compensation) contribueront à l'amélioration du solde de l'assurance maladie. Au niveau de l'ensemble du régime général sont attendus les effets positifs de la montée en charge des réformes antérieures, du plafonnement de certaines niches sociales, de l'augmentation des taxes sur le tabac à rouler, de la lutte contre la fraude aux prestations et aux cotisations, de la maîtrise des dépenses de fonctionnement et d'action sociale des caisses. Le recentrage des missions et du financement du FSV devrait lui permettre d'atteindre l'équilibre en 2020. La caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) devrait poursuivre son désendettement (14,9 Md€ de remboursement prévus en 2017) en visant une extinction de la dette en 2024. Le PLFSS prévoit également une clarification des règles applicables aux activités de location de biens entre particuliers dans le cadre de plateformes collaboratives, l'élargissement du droit à la retraite progressive, un plan pluriannuel pour l'accès aux soins dentaires, la création de l'Agence de recouvrement des pensions alimentaires, une simplification de l'articulation du RSI et des URSSAF dans la gestion des régimes des indépendants, l'amélioration de la couverture sociale des professions libérales, la meilleure prise en charge des soins des victimes d'attentats, la mise en place d'un fonds de financement de l'innovation pharmaceutique, l'aménagement de la tarification à l'acte des hôpitaux pour améliorer la prise en charge des soins ambulatoires et tenir compte des spécificités des activités de soins critiques.

FISCALITÉ

Les baisses d'impôts et les mesures fiscales du PLF pour les ménages

Le 9 septembre 2016, les ministres en charge du budget ont présenté les arbitrages rendus sur les baisses d'impôt en vue du projet de loi de finances 2017. Un dossier de presse a été publié. Le PLF 2017 précise ces dispositions. Pour les ménages, une nouvelle réduction de l'impôt sur le revenu qui s'ajoute aux 5 Md€ d'allègements depuis 2013, prendra la forme d'une réduction forfaitaire de 20 % sous condition de revenus (moins de 1700 € de revenu mensuel net pour un célibataire : 191 € de réduction ; moins de 4000 € pour un couple avec deux enfants : 360 € de réduction). Elle bénéficiera à 5 millions de foyers fiscaux sans réduire le nombre de contribuables effectifs et pèsera 1 Md€. Par ailleurs, la réduction d'impôt pour les personnes employant des salariés à domicile est transformée en crédit d'impôt. Cet avantage fiscal bénéficiera ainsi à 1,3 million de foyers fiscaux à revenus modestes et pourrait créer 30 000 emplois. Le coût de cette mesure est estimé à 1 Md€ en 2018. Le PLF prévoit aussi le prolongement de deux réductions d'impôt visant à accroître l'offre de logement (dispositif Pinel en faveur de l'investissement dans le logement intermédiaire, dispositif Censi-Bouvard pour l'investissement dans des résidences pour étudiants, personnes âgées, handicapées ou de tourisme), la prolongation du crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE), un dispositif de prévention des détournements du plafonnement de l'ISF par capitalisation des revenus de capitaux mobiliers dans des holdings patrimoniaux interposés et, au titre de la suppression de niches fiscales dépourvues de justification, la suppression de la déduction du revenu global des travaux de grosses réparations effectuées par les nus-propriétaires et la suppression des réductions de droits de succession ou de donation en fonction du nombre d'enfants de l'héritier ou du donataire. L'actualisation du barème du bonus-malus automobile et l'augmentation de la contribution à l'audiovisuel public affecteront également les ménages. Par ailleurs, l'article 38 du PLF prévoit les modalités du prélèvement à la source (voir ci-dessous).

La poursuite du pacte de responsabilité pour les entreprises

Pour les entreprises, le Gouvernement annonce la poursuite de la mise en œuvre du pacte de responsabilité tout en l'adaptant. En 2016, les mesures d'allègements cumulées depuis 2013 s'élèvent à 32 Md€ dont 18 Md€ au titre du CICE, 9 Md€ au titre des cotisations sociales, 2 Md€ pour les deux premières tranches de la C3S et 3 Md€ de la surtaxe de l'impôt sur les sociétés. Le PLF 2017 met en forme ces mesures qui devraient atteindre 40 Md€ d'allègements cumulés. Le crédit d'impôt emploi compétitivité (CICE) est porté en 2017 de 6 à 7 % de la masse salariale brute des rémunérations inférieures à 2,5 SMIC (coût estimé à 1,6 Md€ en 2018 ; 1,9 Md€ en 2019 et 2020 ; 3,1 Md€ à terme). La dernière tranche de la contribution de solidarité des sociétés (C3S) qui pèse sur les grandes entreprises est maintenue. Une baisse générale du taux de l'impôt sur les sociétés de 33,33 % à 28 % sur l'ensemble des bénéfices de toutes les sociétés quelle que soit leur taille est annoncée pour 2020 avec une première étape en 2017 applicable aux PME sur les premiers 75 000 € de bénéfices pour un coût modeste de 300 M€. Le dispositif favorable aux jeunes entreprises innovantes est prolongé. Les mesures annoncées pour renforcer l'attractivité du territoire (extension à 8 ans du régime des impatriés et exonération de la taxe sur les salaires sur les primes d'impatriation) sont prévues. Une recette supplémentaire de 1 Md€ est attendue de mesures pesant sur la trésorerie de certaines entreprises (renforcement du 5e acompte de l'impôt sur les sociétés, création d'un acompte pour la taxe additionnelle à la TASCOM, extension de l'acompte de prélèvement forfaitaire sur les revenus de capitaux mobiliers). Des petites taxes ou niches sont supprimées : taxe sur les boues, taxe sur les laboratoires de biologie médicale, amortissement exceptionnel des logiciels. Des mesures de soutien aux TPE et PME investissant dans des zones franches outre-mer ou en Corse sont améliorées.

Un exemple de fiscalité comportementale : les taxes pour lutter contre l'obésité

La lettre Trésor-Éco publie dans son n°179 une étude sur la lutte contre l'obésité qui affecte 47,3 % de la population française et entraîne un coût social d'environ 20 Md€, proche de celui de l'alcool ou du tabac. Ils étudient les conditions d'efficacité de la fiscalité comportementale : la taxation du nutriment (sucre) est plus efficace mais plus complexe à mettre en œuvre que la taxation du produit (boissons sucrées) qui peut cependant être ciblée selon un seuil de valeur calorique ou nutritionnelle ; le niveau doit être suffisant pour être incitatif (des études montrent qu'une taxation des sodas à 20 % fait régresser la consommation de 3,5 %) ; il faut prendre garde à l'effet régressif et aux accusations de protectionnisme ; enfin, la modulation sélective du taux de la TVA, comme en Grande-Bretagne, pourrait être plus largement utilisée.

Les impôts en Corse

La Cour des comptes a publié le 12 septembre 2016 un référé sur « la gestion de l'impôt et les régimes fiscaux dérogatoires en Corse ». Elle dénonce de nombreux régimes fiscaux spécifiques fondés sur des dispositions obsolètes (l'atténuation de la fiscalité indirecte sur les alcools et les métaux précieux issue du décret « impérial » du 24 avril 1814) ou dépourvus de tout fondement légal (l'exonération de TVA des ventes de vins produits et consommés en Corse sur la base d'une déclaration du ministre des finances à l'Assemblée nationale en 1967 ; la non-application de la taxe à l'essieu sur les véhicules corses circulant dans l'île) ou contraires aux règles communautaires (fiscalité du tabac). La perte de recettes annuelles est évaluée à 78 M€. La gestion de l'assiette et du recouvrement de l'impôt (1,67 Md€) est affectée de « défaillances persistantes » dues à la faible fiabilité des fichiers, au moindre respect des obligations déclaratives et au taux de recouvrement inférieur à la moyenne nationale malgré les bons résultats du contrôle fiscal.

Le rapport du Comité national de lutte contre la fraude

Le Comité national de lutte contre la fraude s'est réuni le 14 septembre 2016 et a adopté le plan national de lutte contre la fraude 2016-2018. Le rapport du comité expose les axes stratégiques de ce plan (international, numérique, fraudes identitaires, cartographie des risques, répression et sanctions) et fournit une synthèse de la lutte contre la fraude fiscale (résultats du contrôle fiscal : 21,2 Md€ redressés en 2015 et 12,2 Md€ encaissés ; succès du service de traitement des déclarations rectificatives : 19 161 dossiers traités pour 6,3 Md€ de recettes supplémentaires ; augmentation des pénalités de régularisation ; lutte contre la fraude à la TVA…). Les résultats de la lutte contre la fraude sociale augmentent de 17,5 % pour atteindre 1 Md€ de prélèvements supplémentaires.

L'évaluation du CICE

Le comité de suivi et d'évaluation du CICE a publié son quatrième rapport, le 29 septembre 2016. Pour la première fois, il rend compte des travaux d'évaluation a posteriori de l'impact du CICE sur le comportement des entreprises. Ce dispositif, entré en vigueur le 1er janvier 2013 et dont le coût avoisine les 20 Md€, n'a pas eu d'effets significatifs sur l'investissement, la recherche et développement et les exportations. Le comité estime que l'effet direct sur l'emploi en 2013 et 2014 est de l'ordre de 50 000 à 100 000 emplois créés ou préservés. Le CICE ne semble pas avoir eu une répercussion sur le niveau individuel des salaires. Les entreprises ont utilisé le CICE principalement pour améliorer leurs marges, ce qui était son objectif principal. Bien qu'obtenues sur la base de travaux de trois équipes de recherche indépendantes et de services de l'État suivant des méthodologies pluralistes et solides, ces conclusions devront être approfondies.

Pour une fiscalité simplifiée

Dans le cadre de ses débats 17/27 pour analyser les enjeux de la décennie qui suivra les élections présidentielles, France Stratégie publie une note intitulée : « Principes pour une fiscalité simplifiée ». Elle présente d'abord une remarquable synthèse de la structure des prélèvements obligatoires en France comparée à d'autres pays : un niveau élevé mais cohérent avec celui de la dépense publique, des prélèvements qui pèsent plus lourdement qu'ailleurs sur le travail et l'appareil productif et donc avec un moindre recours à la TVA et à l'imposition des ménages, une fiscalité du capital qui favorise plutôt l'investissement immobilier que la prise de risque dans l'économie productive. Elle souligne quelques faiblesses techniques : impôt sur les sociétés à taux facial élevé mais à rendement moyen ; impôt sur le revenu de plus en plus concentré sur les hauts revenus mais régressif pour les revenus supérieurs à 1 million d'euros et qui rapporte moins que la CSG dont le taux est proportionnel ; une fiscalité environnementale sous-utilisée ; le risque d'une érosion des bases fiscales dans le contexte de l'économie numérique. En outre, le système fiscal est excessivement complexe et trop souvent peu cohérent. Les enjeux pour la prochaine décennie se déduisent de ces constats : donner lisibilité et stabilité à la fiscalité française, trancher les débats autour de la progressivité de l'impôt sur le revenu, refondre la fiscalité de la transmission du patrimoine et la taxation du capital, assumer la fiscalité environnementale, adapter la fiscalité à l'économie numérique. Les experts invitent à structurer le débat sur les priorités fiscales autour de cinq thèmes : fiscalité et emploi ; fiscalité, croissance et compétitivité ; fiscalité et réduction des inégalités ; fiscalité incitative ; fiscalité et numérisation de l'économie.

Les modalités du prélèvement à la source

Un dossier de presse apporte de nombreuses précisions sur les modalités retenues par le Gouvernement et inscrites dans le PLF pour 2017. Le taux de prélèvement sera calculé par l'administration en septembre 2017, puis en avril de chaque année, sur la base de la déclaration précédente afférente aux revenus de l'année n-2. Ce taux sera appliqué sur les revenus soumis à retenue à partir de janvier. Il sera actualisé en septembre pour tenir compte de la déclaration relative aux revenus de l'année n-1 souscrite au printemps. Les salariés pourront opter pour un taux neutre calculé exclusivement sur la base du montant de la rémunération versée par l'employeur. Ce taux sera également appliqué en début d'activité ou pour les personnes à charge de leurs parents. Il sera calculé selon un barème proche de celui d'un célibataire sans enfant ne percevant pas d'autres revenus. L'option d'un taux individualisé des conjoints calculé par l'administration et n'entraînant aucune modification de l'imposition du couple, est confirmée. Le dispositif de transition est précisé : l'impôt dû au titre des revenus non exceptionnels perçus en 2017 sera calculé, notifié et annulé au moyen d'un crédit d'impôt ; les revenus exceptionnels par nature et les plus-values perçus en 2017 seront imposés en 2018 ; le bénéfice des réductions et crédits d'impôt acquis au titre de 2017 est maintenu et sera régularisé fin 2018. Les relations avec les collecteurs s'effectueront par l'intermédiaire de la déclaration sociale nominative ou d'une déclaration dématérialisée similaire. Ils disposeront pour le reversement de l'impôt d'un délai de trésorerie de 8,15 jours ou trois mois après le versement du salaire selon la taille de l'entreprise.

Le Conseil constitutionnel censure des dispositions relatives à l'exonération de la taxe de 3 % sur les dividendes distribués au sein des groupes fiscalement intégrés

Dans une décision n°2016-571 QPC Société Layher SAS du 30 septembre 2016, le Conseil constitutionnel, sur saisine du Conseil d'État, a déclaré contraire au principe d'égalité devant la loi et devant les charges publiques, et donc non conforme à la Constitution, l'exonération de la surtaxe de 3 % sur les bénéfices distribués entre société-mère et filiale, exonération qui ne s'appliquait qu'aux groupes bénéficiant du régime de l'intégration fiscale. Il a considéré que cette restriction, qui a notamment pour effet de priver de l'exonération les filiales de groupes étrangers, n'était pas justifiée au regard de l'objet de la contribution qui est distincte de l'impôt sur les sociétés, ni par un motif d'intérêt général tel que le rendement attendu de cet impôt (3 Md€). La mise en œuvre du jugement est reportée au 1er janvier 2017, ce qui laisse au législateur le temps de supprimer l'exonération ou de l'étendre ou de modifier la surtaxe, également contestée devant la justice européenne.

GESTION ET ORGANISATION ADMINISTRATIVE

Étude du Conseil d'analyse économique sur l'administration numérique

Le Conseil d'analyse économique a remis au Premier ministre le 6 septembre 2016 une note sur l'administration numérique. La France paraît bien engagée dans ce mouvement mais les auteurs formulent des recommandations pour gagner en efficacité : poursuivre l'ouverture des données, renforcer la transparence, développer l'expérimentation, la coproduction et l'évaluation dans la conception même des services aboutissant à la mise en place d'un État plateforme, incitation massive à utiliser les services en ligne, recrutement des compétences nécessaires, ouverture d'un débat public et politique sur les formes de services publics et sur le périmètre de l'action publique.

La qualité de l'accueil progresse dans les services de l'État

Le SGMAP a publié les résultats de son baromètre 2016 de la qualité de l'accueil dans les services de l'État. Il note une progression générale du respect des engagements de la Charte Marianne avec une note globale de 7,2, en hausse dans les cinq réseaux de services étudiés. 62 % de services atteignent le niveau satisfaisant de 7/10. Les 150 services des impôts des particuliers testés, en progrès, atteignent le score de 7,5/10.

Création de la direction de l'immobilier de l'État (DIE)

Un décret n°2016-1234 du 19 septembre 2016 crée la direction de l'immobilier de l'État au sein de la direction générale des finances publiques. Se substituant à France Domaine, la nouvelle direction assure la poursuite de ses missions relatives à la politique immobilière de l'État, à la gestion et aux évaluations domaniales. Elle est chargée du pilotage de la politique immobilière de l'État et de la gouvernance de l'instance unique qui s'est substituée à divers comités.

Étude du Conseil d'État sur la simplification du droit

Le Conseil d'État, dans son étude annuelle consacrée à la simplification et à la qualité du droit, publiée le 27 septembre 2016, déplore que, depuis 25 ans, les mesures prises n'aient pas permis d'améliorer la qualité du droit. Il souhaite un changement de culture normative pour parvenir à un droit « simple et clair » et formule 27 propositions visant trois objectifs : responsabiliser les décideurs, maîtriser l'emballement de la production normative (notamment en améliorant les dispositifs d'études d'impact et d'évaluations), faciliter l'application de la norme.

Renforcement de la prospective au ministère de l'intérieur

Une communication au conseil des ministres du 28 septembre 2016 évoque le « ministère de l'intérieur de demain ». Un effort de prospective s'appuie sur un document interne « Intérieur-cap 2030 » relatif à l'incidence des mutations sociales sur les missions du ministère. Une meilleure coordination des travaux d'études et de recherches internes sera assurée. Les chercheurs auront accès aux données internes. Un comité ministériel de la stratégie et de la prospective associant des personnalités du monde de la recherche est créé.

ÉCONOMIE

Stabilisation des inégalités de niveau de vie

Une étude sur les niveaux de vie en 2014 publiée par l'INSEE le 6 septembre 2016 fait apparaître une stabilisation du niveau de vie moyen et des inégalités en France. Le niveau de vie médian par personne s'établit à 20 150 € annuel, ce qui correspond pour un ménage de deux enfants de moins de quatorze ans à un revenu disponible annuel de 42 320 € par an, soit 3 530 € par mois. Le niveau de vie des 10 % les plus pauvres s'établit à 10 770 € ; celui des 10 % les mieux dotés à 37 260 €. L'indice de Gini à 0,293 et les autres mesures des inégalités font apparaître une légère réduction due à un léger tassement des taux d'intérêts et des rendements de l'assurance-vie en haut de la distribution (qui ne touche pas les 5 % les plus aisés dont le niveau de vie moyen augmente de 2,7 %). Le seuil de pauvreté (60 % du niveau de vie médian) est de 1 008 € par mois et concerne 8,8 millions de personnes, soit 14,1 % de la population.

Les effets bénéfiques de la lutte contre la corruption

Une note Trésor-Éco publiée le 6 septembre 2016 analyse les effets positifs de la lutte contre la corruption. Celle-ci diminue la qualité des recettes et des dépenses publiques et réduit la productivité du secteur privé. La France occupe une position intermédiaire dans les différents classements de l'OCDE, de la Commission ou de l'ONG Transparency international. Elle est classée 23e en 2015 alors que l'Allemagne et la Grande-Bretagne sont situées au 10erang ex aequo. Les études empiriques montrent un lien significatif et négatif entre corruption et activité économique mesurée à travers le taux de croissance. Pour les auteurs, le projet de loi sur la transparence, la lutte contre la corruption et la modernisation de la vie économique devrait avoir un effet positif sur l'économie.

La consommation socialisée des ménages

Une étude de l'INSEE analyse l'évolution des « dépenses socialisées » en France, c'est-à-dire la part de la consommation de biens et services individualisés (santé, enseignement, logement, action sociale à l'exclusion des services régaliens et des allocations versées directement aux ménages) qui est financée directement ou indirectement par les administrations publiques et certaines institutions sans but lucratif. Ces dépenses sont en constante augmentation et atteignent, en 2015, 384 Md€, soit 17,16 % du PIB ou un quart de la consommation des ménages. Les administrations publiques financent trois quarts des dépenses de santé, un quart des loyers, les quatre cinquièmes de la consommation d'action sociale et 90 % des dépenses d'enseignement.

EUROPE

Une étude sur « l'écart de TVA »

Le 6 septembre 2016, la Commission a publié une étude sur l'écart de TVA (entre la TVA attendue et la TVA effectivement collectée) en 2014. Le manque à gagner pour l'ensemble des pays de l'Union s'élèverait à 159,5 Md€. Pour la France, le montant de la TVA non perçu du fait de la fraude ou d'erreurs de calcul est estimé à 24,4 Md€ sur 148,13 Md€ de recettes. La Commission saisit cette occasion pour appeler son plan d'action vers un espace de TVA unique dans l'Union par l'instauration d'un régime définitif de TVA pour les échanges transfrontières (voir « Repères » d'avril 2016) et les mesures prises pour lutter contre la fraude.

Le Conseil arrête sa position sur la proposition de budget pour 2017

Le 12 septembre 2016, le Conseil de l'Union européenne a déterminé sa position sur le projet de budget présenté par la Commission. Il a approuvé l'augmentation des moyens de la rubrique « sécurité et citoyenneté » pour faire face à la crise des migrants et de la rubrique « compétitivité pour la croissance et l'emploi ». Il a arrêté quelques réductions « prudentes » sur d'autres lignes. Les crédits d'un montant de 156,4 Md€ en engagements et de 133,8 Md€ en paiements vont être examinés prochainement par le Parlement.

Les propositions des experts-comptables sur la fiscalité en Europe

Le congrès des experts-comptables s'est tenu à Bruxelles du 28 au 30 septembre 2016 sous le titre « Expert-comptable/expert-fiscal ». À cette occasion, le Président de l'ordre a remis au commissaire européen un livre blanc relatif à la convergence fiscale en Europe et détaillant neuf propositions : quatre propositions relatives à une plus grande convergence au sein de l'Union (territorialité, assiette, encadrement des dispositifs incitatifs et encadrement des taux d'imposition sur les résultats) ; trois propositions sur l'imposition des groupes qui doit être « conforme à la réalité économique » ; deux propositions de simplification de la TVA (autoliquidation pour les transactions entre entreprises et plus de liberté pour fixer les taux réduits).

Michel Le Clainche

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